邹锡明

机构编制工作是配置党和国家执政资源的一项基础性工作，政治性、政策性、综合性都很强。机构编制部门肩负着行政体制和机构改革、机构编制管理和法制化的重任，必须加强制度建设，逐步构建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

一、机构编制制度体系建设的现状

目前，机构编制制度包括相关法律法规、管理制度、工作制度和专项制度（内部规章）四类。

1.相关法律法规。它们决定机构编制工作的基本制度和原则。

宪法对机构编制管理做出了一系列规定：一是中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则；二是一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制；国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，审定行政机构的编制；三是县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；四是地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院等。国务院组织法规定：一是国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构管理各项专门业务；二是必须严格按照法律规定的审批权限和程序设置变更行政机构等。全国人大组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法都对其机构设置等作了相应的规定。这些规定为制定其他有关机构编制的法律、法规提供了重要依据。

除宪法、国务院组织法外，国务院1997年颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。一是规定了国务院行政机构设置的类型、机构调整的内容和审批程序，以及其内设机构调整的审批程序；二是规定了国务院行政机构编制管理的对象、内容，以及人员编制调整的审批程序；三是规定了国务院行政机构设置和编制执行情况的监督检查的内容，以及对违反机构编制管理规定的行政处分等。2007年颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对地方机构编制管理的原则、条例的适用范围、行政机构设置和编制管理、监督检查、法律责任以及事业单位的机构编制管理等方面作了比较明确的规定。1998年颁布、2004年修改的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位登记管理的总则、登记工作要求、程序和监督管理等作了明确规定。

在国家层面相关法规制度不断完善的背景下，一些地方也先后制定了相关的地方性法规制度，如《北京市机构编制管理暂行办法》及其实施细则、《广东省行政机构设置和编制管理条例》、《浙江省行政机构设置和编制管理条例》、《山东省事业单位机构编制管理规定》等，这些地方法规都是机构编制制度建设的有机组成部分。

此外，党中央、国务院及中办、国办印发的许多文件涉及到机构编制制度建设。

2.管理制度。它们是机构编制制度的基本框架，是调整与相关部门关系、使机构编制工作能够有序、有效、有力推进的保障。

一是统一领导、分级管理制度。这是我国机构编制基本的管理制度。“统一领导”，指的是中央统一领导各级机构编制管理工作，制定全国性的机构编制管理法律法规和方针政策，中央编办负责组织实施、具体落实和监督检查，并具体指导和协调地方各级机构编制工作；“分级管理”指的是县级以上地方各级人民政府在中央统一领导下，负责本地区的机构编制管理工作，制定符合本地实际的地方性法规和政策措施，由同级机构编制管理部门负责组织实施、具体落实和监督检查，并具体指导和协调下级人民政府的机构编制管理工作。

二是“一支笔”审批制度。即机构编制事项必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批，由机构编制管理部门一家行文审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。

三是机构编制监督检查制度。中央编办、监察部2007 年 2 月印发《机构编制监督检查工作暂行规定》，对机构编制监督检查的原则、职责权限、对象、事项、方法程序和违规处理措施等作了明确规定。之后，中央纪委印发了《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，近期监察部、人力资源和社会保障部相应制定了《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》，有针对性地解决机构编制管理违规处理中的突出问题。

四是机构编制实名制管理制度。中央编办与中组部、财政部、人社部2009年12月联合印发了《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》，就地方各级党政群机关加快推进机构编制实名制管理工作做了规定。机构编制、组织、人事、财政等相关部门要建立长效工作机制；机构编制部门核定编制，组织人事部门在编制限额内使用编制，落实实名制，财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，共同做好机构编制实名制管理工作。

地方编委和编办结合本地实际制定了有关管理制度，内容上也有拓展。如宁夏回族自治区建立了机构编制动态管理制度。

3.工作制度。主要对某项管理制度的实施做出具体规定。

一是机构编制核查工作制度。中央编办2011年11月印发《关于开展机构编制核查工作的通知》，对机构编制核查范围和内容、方法步骤做了规定，要求各地编办对机关、事业单位机构设置、编制核定、实有人数、领导职数配备等机构编制基本情况进行全面核实，以切实解决机构编制信息数据不准确、人员编制性质不明晰、机构编制批文不齐全、机构编制管理不规范等突出问题。

二是机构编制统计工作制度。中央编办2010年3月印发了《机构编制统计工作规定（试行）》，对统计工作的原则、统计报表制度、统计台账管理制度以及统计资料的管理和发布、统计机构和统计人员的职责做了规定，明确要求在规定时间内，对机关、事业单位的机构设置、人员编制、在职人数以及其它相关情况进行数据统计和分析。

三是机构编制“12310”举报电话受理工作制度。中央编办于2011年4月印发了《机构编制“12310”举报受理工作规定》，对受理的方式、内容、流程、办理、办结以及情况分析报告、纪律责任都作了明确规定。

此外，中央编办还先后制定了中央编办新闻发言人制度、网站工作制度等，对于开展这些方面工作做了规范。

各地编办从各自工作实际出发，也都制定了许多工作制度。比如，甘肃省建立机构编制管理证制度，四川省建立机构编制报告制度，黑龙江省建立机构编制公开制度。

4.专项制度（内部规章）。即机构编制部门为完成各项工作任务对内部各项具体工作制定的规章办法。

以中央编办为例，2004年编印的《内部规章制度汇编》，共八类31项。近年来随着形势任务的变化，又加大了机关制度建设的力度。

一是会议制度。主任会议是中央编办最重要的决策机构，主要研究决定涉及全办的重要事项，实行例会制度，原则上每周召开一次；参加人有办主任、副主任，由办主任主持；综合司负责人和涉及议题的司级单位负责人列席。

二是公文运转规则。规定由综合司负责外来公文的签收和登记，并根据办领导的批办意见，分送相关司级单位；各司级单位报送办领导的公文，均需先送综合司登记，经综合司负责人阅核后再呈报。同时要求主办司级单位加强沟通协商，涉及多个司级的办件，必须主动征求意见，如未能达成一致意见，需在报件中说明；要求办件中涉及的文件、领导批示、重要材料必须附全，引文要准确，对外行文必须经综合司核稿。在核稿中除审核文字、格式外，更重要的是看是否符合国家法律法规，是否符合改革方向和机构编制管理原则、引文依据是否准确等。

三是信息简报规定。《机构编制工作信息》主要刊载适宜在内部交流的重要工作进展、典型经验、政策举措、研究成果和舆情消息等，发送范围包括中央编办领导、中央编办各司级单位、中国机构编制管理研究会和省、市、县各级编办。

四是新闻宣传规定。中央编办制定了《中央编办新闻宣传工作管理办法》。一是实行“一个窗口对外”，由综合司牵头；二是各司级单位可根据工作需要提出新闻宣传建议，经综合司统筹列入中央编办年度宣传工作要点（遇有特殊情况也可专门提出新闻宣传的要求），报中央编办领导批准后，由综合司会同相关司级单位按计划实施；三是经中央编办领导批准的新闻宣传活动，严格按照审定的稿件和口径，由综合司统一对外组织中央有关媒体实施；四是各司级单位拟定宣传稿件时，要充分考虑工作的需要以及由此可能带来的风险，稿件由综合司负责核报中央编办领导审批；五是未经中央编办领导同意，各司级单位和个人不得擅自接受新闻媒体工作采访，不得擅自向新闻媒体透露内部工作研讨情况和内部资料，不得擅自将有关工作信息和资料在互联网上发布。

五是机要保密规定。中央编办陆续制定了一些保密制度，如《中央编办保密工作暂行规定》、《关于重申涉密文件管理工作有关规定》等；针对互联网制定了《中央编办机关国际互联网络安全管理暂行办法》、《关于严禁在联入互联网的计算机上处理和保存涉密文件的通知》以及《中央编办涉密光盘管理规定》等。通过这些规定的制定，逐步建立起保密工作责任制、定密制度、秘密载体和密品管理制度、涉密信息系统管理制度以及公开发布信息保密管理制度等。

二、加强机构编制制度建设的建议

一是深化对制度建设重要性的认识。机构编制工作关系到上层建筑和经济基础，关系到合理配置党和国家执政资源，要从制度思维的角度认识机构编制的制度建设，将它作为加强机构编制部门规范化、制度化、科学化的重要举措加以推进。

二是发挥制度体系的整体功效。逐步建立起由机构编制法律、法规、规章和规范性文件以及若干由专业规范构成的制度体系。更多地关注加强制度间的联系和对接，对制度的功能进行整合，形成良性机制。

三是提高制度体系的科学规范水平。针对机构编制管理工作中存在的薄弱环节和漏洞，加强制度创新，有针对性地建立健全科学规范、切实管用的制度。要完善机构编制审批制度，增强透明度，加强对核定编制标准的研究。

四是完善机关内部运行机制。特别是刚刚独立设置的市、县编办，要注重梳理分析机构编制部门内部机制，根据本单位“三定”规定，细化内部分工；完善工作规则，健全机构编制审批、内外部工作协调机制、机要保密、人事管理、廉政建设等规定。

五是加大机构编制制度执行监督力度。加大宣传力度，增强社会各界对机构编制法律法规的了解，营造机构编制依法管理的良好环境；加大执行和监督力度，各级机构编制部门要严格依法办事，按规定办事，严禁越权审批、不按程序审批；对贯彻实施机构编制制度情况进行跟踪了解，认真研究解决执行中的问题，提出有针对性的意见、建议，同时要逐步推进机构编制政务公开，提高工作透明度，接受社会监督。

（作者系中央编办综合司副司长）